问题提示：如何确定行政起诉期?（文章中人物等名称均为化名）【要点提示】行政诉讼起诉期限为原告知道或者应当知道具体行政行为之日起三个月，最长不得超过两年。行政诉讼只审查具体行政行为的合法性，对涉及的有关民事问题不予审査。【案例索引】一审：湖北省远安县人民法院(2008)远行初字第5号(2008年12月16日)二审：湖北省宜昌市中级人民法院(2009)宜中行终字第00005号(2009年4月2日)【案情】原告(上诉人)：敖万秀(曾用名饶万秀)被告(被上诉人)：湖北省当阳市人民政府。第三人：姜耀南湖北省远安县人民法院经审理查明：陈庆龙系敖万秀女婿，姜宗坤系姜耀南父亲。敖万秀于1988年7月17日取得其户籍所在地湖北省当阳市王阳办事处三里港村(原朱湾村)二组一块面积为140平方米的宅基地使用权，于1990年2月在该宗地上建房。1990年4月，姜宗坤(非农户ロ)向朱湾村委会申请在该村购房获批准。1990年6月25日、7月21日陈庆龙与姜耀南先后签订《购房合同》及《补充合同》，陈庆龙将敖万秀在其宅基地上未建完工的房屋以3万元的价格卖给姜耀南。截至1991年3月18日，姜耀南先后向陈庆龙支付购房款及相关办证费用合计31837.20元，其中购房款27800元。1991年3月 18日，陈庆龙代替敖万秀、姜耀南代替姜宗坤签订了一份自留地转让协议书，将敖万秀在原朱湾村二组的自留地交给姜宗坤使用。当天，陈庆龙与姜耀南共同到土管部门办理争议房屋的土地使用权变更登记，陈庆龙当日提供了敖万秀的《土地使用证》，姜耀南因此以其父的名义办理了当政地批字(91)007号《建设用地批准通知书》，获准在原登记于敖万秀名下的宅基地上完成建房。陈庆龙将有关情况均告知了敖万秀。1992 年4月2日，当阳市人民政府在全市范围内发布《关于土地登记的通告》，决定对辖区内的城镇、乡村土地使用权等进行统一重新登记。有关部门于1993年1月 3日对原朱湾村村民统一重新登记土地使用证，当天为姜宗坤登记了当阳集建(93)字第090603211号《集体土地建设用地使用证》。1993年2月 11日当阳市王阳房地产管理所为姜宗坤办理了该房屋的所有权证。另查明，姜宗坤于2006年6月去世。2008年3月31日敖万秀向当阳市人民法院起诉当阳市国土资源局，要求撤销本案所诉的土地使用证，后因未先行申请行政复议而撤诉。同年5月28日敖万秀向宜昌市人民政府申请复议，宜昌市人民政府认为已过申请复议期限，于8月21日驳回原告的复议申请，9月2日敖万秀向法院提起本案诉讼。诉讼中，姜宗坤之女姜耀凤出具书面证据证明其放弃争议房屋的继承权。【审判】湖北省远安县人民法院认为：(1)1990年6月25日陈庆龙将房屋卖给姜耀南，陈庆龙在卖房后已告知原告房屋卖给了姜耀南，原《土地使用证》也交给了姜耀南。原告知道房屋被卖的事实。(2)1992年4月2日当阳市人民政府向辖区内通告办理土地使用权登记，1993年1月3日原朱湾村村民按照通告内容统一重新办理土地使用权登记，姜宗坤在同一天登记当阳集建(93)字第090603211号《集体土地建设用地使用证》，原告此时应该知道该房屋土地使用权已经重新登记。(3)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条第 1款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告知道陈庆龙将房屋卖给了姜耀南，在1993年1月3日原朱湾村村民统一重新办理土地使用权登记时就应该知道被告登记该房屋土地使用权的内容，故原告的起诉已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第-款第(六)项之规定，裁定如下：驳回原告敖万秀的起诉。原告交纳的案件受理费50元予以退还。敖万秀不服一审法院的裁定，向湖北省宜昌市中级人民法院提起上诉称：(1)原审法院认为，仅凭1992年4月2日被上诉人土地登记通告就可以推定上诉人当时就已经知道被诉具体行政行为内容，这种推定无任何根据。其一，据了解，1992年4月2日，被上诉人并没有将有关通告在原朱湾村张贴或通知村民;其二，被上诉人通告的主要内容是，“土地使用者、所有者不按规定如斯申请土地初始登记的，按照非法占地的处理办法论处。”上诉人的土地早在1988年就已经进行了初始登记，而被上诉人将上诉人的土地登记到第三人名下的行为属于变更登记，不属于初始登记，故上诉人不属于被上诉人本次通知办证的对象;其三，1993年 1月3日，被上诉人将上诉人的土地登记到第三人的名下后，并没有将该行为的内容告知上诉人，也没有对该内容进行公告，故上诉人在当时不知道自己的土地已被登记到第三人名下的事实。(2)原审法院对法律理解错误。上诉人直到2008年3月才知道自己的土地已被登记到第三人名下的事实，同年9月2日诉讼，未过法定起诉期限。综上所述，上诉人请求二审依法撤销一审裁定，将案件发回重审，或依法改判撤销被上诉人于1993年1月3日颁发给第三人的《集体土地建设用地使用证》。被上诉人当阳市人民政府辩称：上诉人1991年就已知道其房屋被卖，1992年4月2日，被上诉人向辖区通告办理土地使用权登记，1993年1月3日，原朱湾村村民按通告统一重新办理了土地使用权登记，第三人父亲姜宗坤在当天登记了争议房屋的建设用地使用证。基于以上事实，被上诉人有理由相信上诉人此时应该知道其房屋土地使用权已经重新登记的事实，故上诉人的起诉期限应从这时算起，其于2008年才起诉，已远远超过两年的起诉期限。一审裁定驳回起诉符合法律规定，二审应予维持。第三人妻耀南辩称：上诉人女婿陈庆龙在将房屋卖给第三人时，将该房屋的《土地使用证》原件也交给了第三人，且陈庆龙早已将此事告知了上诉人。上诉人直到2008年才向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。一审裁定政确，请求二审驳冋上诉，维持原裁定。二审根据本案证据材料所查明的主要事实与一审无异。同时查明，第三人姜耀南及其父亲自1990年下半年起，就一直在该争议房屋居住。宜昌市中级人民法院审理认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条第 1款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案上诉人何时知道被诉具体行政行为内容，虽然当事人之间存在较大争议，但结合各方提供的证据材料以及一、二审质证情况，以下基本事实仍然可以认定：(1)上诉人之婿陈庆龙在与第三人签订房屋买卖合同后不久，即将卖房一事告诉了上诉人，上诉人此时应该预知到该房屋的土地使用权会发生变更。(2)1991年3月18日，陈庆龙与第二人共同到土管部门办理争议房屋的土地使用权变更登记，陈庆龙当日提供了敖万秀的《土地使用证》，第三人因此以其父的名义办理了《建设用地批准通知书》。(3)截至1991年3月18日，第三人共付给上诉人之婿陈庆龙购房款27800元，上诉人虽自称一直在要求赎回房屋，但并未将上述房款退还给第三人。(4)1992年4月2日，被上诉人当阳市人民政府在全市范围内发布《关于土地登记的通告》，要求土地使用权人在限期内办理土地使用权登记。1993年1月3日，上诉人与第二人所在的朱湾村又集中统一办理土地使用权、所有权登记，上诉人作为朱湾村村民，此时应该知道已经办理了争议房屋《建设用地批准通知书》的第三人在此次办证过程中可能取得《集体土地建设用地使用证》。(5)自1990年上诉人之婿陈庆龙与第三人签订房屋买卖合同之后，上诉人自称一直在找第三人要求赎回房屋，但无证据证明向办理土地权属登记的行政机关反映过情况，主张过权利。根据以上事实，一审法院认定上诉人直至2008年才提起行政诉讼，其起诉超过法定起诉期限，并据此裁定驳回上诉人起诉并无不当。上诉人在一、二审中虽提供原村干部朱家林等人的证言，以证明其一直不知道被诉具体行政行为何时作出，但上述证人均未出庭，其证言的真实性和证据来源的合法性法院无法认定。上诉人主张其2005年3月才知道被诉具体行政行为的内容，证据不够充分。综上，一审法院审判程序合法，其以上诉人起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉主张因缺乏充分证据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费按规定不予收取。【评析】本案一审以原告起诉超过法定起诉期限依法驳冋了原告的起诉，二审也以同样理出驳回原告上诉，一、二审的裁定证据充分，事实清楚，处理正确。但本案中有四个问题值得深思：一是如何确定原告起诉时是否超过法定起诉期限?二是本案中行政机关在履行登记行为中是否存在瑕疵?三如何正确处理本案中行政、民事的交叉问题?四是如何正确处理城镇居民购买农村房屋?(一)如何确定原告起诉时是否超过法定起诉期限法院通过质证的证据汄定原告是1993年1月3日“应当知道”被告当阳市人民政府登记该房屋土地使用权的内容这一具体行政行为，根据《行政诉讼法解释》第42条规定的“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年的，……人民法院不予受理”，本案原告2005年起诉时虽未超过20年的最长起诉斯限，但她是1993年1月3日应当知道该具体行政行为，故1993年1月4日是原告起诉期限的起算时间，结合《行政诉讼法解释》第41条、第42条规定和最高人民法院行政审判庭[2007]行他字第25号对浙江省高级人民法院的有关请示所作的答复意见“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第42条规定的期间。”原告应该在2年内即1995年4月3日前起诉，原告2008年起诉时早已经超过2年的起诉期限。(二)本案中行政机关在履行登记行为过程中是否存在瑕疵，程序是否合法排开本案起诉是否超过法定起诉期限以及能否购买的问题，单看行政机关的具体行政行为，不免发现行政机关在先后的具体行政行为中还是存在一定瑕疵。所买卖房屋的所有权人是敖万秀，没有书面证据可以证明放万秀当时委托女婿陈庆龙有权处分该房屋;其次，从陈庆龙同姜耀南分别签订的《购房合同》和《购房补充合同》的主体看，房屋购买方是姜耀南，而申请购买该房屋、转让该房屋宅基地的是姜耀南父亲姜宗坤。姜宗坤同姜耀南虽系父子关系，但在法律上仍然是两个不同的主体。根据“房地一体主义”的原则，该房屋宅基地转让的受让方应是姜耀南，而不是姜宗坤。但行政机关在先后的批准宅基地转让、登记宅基地使用权人的过程中，一没有认真核实陈庆龙是否有权处分敖万秀的房屋，二没有按“房地一一体主义”的原则要求购房者及申请该房屋宅基地的受让方应一致，将该宅基地登记在姜宗坤名下，导致购房者与该房屋宅基地的受让方不一致，行政机关在行政程序上存在一定瑕疵。(三)如何正确处理本案中行政、民事交叉问题本案虽是行政诉讼，但有两个民事问题交叉其中：一是陈庆龙是否有代理权，在买卖房屋这一民事行为中是否构成表见代理;二是姜宗坤、姜耀南均系城镇户ロ，能否在农村购房。这两个问题均涉及到双方买卖合同的效カ问题。这两个民事问题虽然存在，但因本案系行政诉讼，主要审查的是具体行政行为是否合法，加之本案诉讼已过法定起诉期限，故行政诉讼中对这两个民事问题未再涉及。退一步讲，如果本案未过法定起诉期限，是否在行政诉讼中要先解决这两个民事问题?笔者认为，从诉讼经济、高效司法的角度讲，虽然可以一并解决，但从当事人意思自治的角度看，法院还是不依职权主动审查为好。因为一方面，法院在行政诉讼中审查的对象是具体行政行为的合法性，只对行政裁决所涉及的事实进行审查，而对行政裁决未涉及的事实一般不予审查;另一方面，行政诉讼和民事诉讼举证责任不同。在行政诉讼中应当由被告对作出的具体行政行为负责举证，若同时审理有关民事问题，则行政诉讼的第三人可能会为被告举证，这将可能引起法庭举证规则的混乱。正因为如此，我国《行政诉讼法》未对行政附带民事诉讼的程序作出明确规定，也未规定法院是否可以对行政案件和民事案件一并审理。《行政诉讼法解释》虽规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以已并审理”，但也只是在被诉具体行政行为是被告对平等主体之间的民事争议所作出的行政裁决、行政裁决违法和当事人提出要求这三个条件同时满足时，人民法院才可以合并审理。(四)如何正确处理城镇居民购买农村房屋对于城镇居民能否向农村居民购买房屋，我国目前无法律、法规的相关禁止性规定。我国《物权法》第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，而我囯《土地管理法》及其管理条例等并未对宅基地上农村私有房屋的转让作出明确的禁止性规定。最早作出明确的禁止性规定的是国务院办公庁1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，该通知第2条第2款规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”，2004年11月，《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》又进一步规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年12月11日，国务院又专门召开会议，再次强调严格执行土地用途管理制度，城镇居民不得到农村购买宅基地、购买农村住宅或“小产权房”。从这些政策性规定来看，家为了维护农村集体土地秩序，是一向严厉禁止城镇居民购买农村房屋的。而根据我国《民法通则》第6条规定，“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。由此可见，农村房屋虽然可以买卖，但城镇居民却是排除在该合同适格主体之外的。因此，应以国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》来认定该通知后售予城镇居民的农村房屋买卖合同无效。